Por Julyver Modesto de Araujo
Apesar de a doutrina utilizar, comumente, a palavra
“processo” para designar a atuação jurisdicional do Estado (centrada na figura
do Poder Judiciário), frente uma relação conflituosa entre partes, e o termo
“procedimento” para se referir a uma sucessão de atos regulada pelo Direito
(como é o caso das etapas procedimentais de aplicação de uma multa de
trânsito), o fato é que o próprio Código de Trânsito optou por nominar o seu
Capítulo XVIII como “Do processo administrativo”, estabelecendo, do artigo 280
a 290, os atos concernentes à atuação sancionadora do Sistema Nacional de
Trânsito.
O processo administrativo de trânsito pode ser compreendido,
desta forma, como o “conjunto articulado de providências dos órgãos de
trânsito, no âmbito de suas competências e dentro de sua circunscrição, frente
às condutas infracionais na utilização da via pública, para a imposição das
penalidades administrativas de trânsito, e os seus correspondentes recursos”.
Desde outubro de 2003, vigora, em complemento ao Capítulo
XVIII do CTB, a Resolução do CONTRAN nº 149/03, que, além de reforçar regras já
constantes do Código, estabelece ritos específicos a serem atendidos pelos
órgãos aplicadores de penalidades, os quais haviam sido alterados pela
Resolução do CONTRAN nº 363/10, que entraria em vigor em
01/07/12 (conforme prorrogação de prazo dado pela Deliberação nº 115/11).
Entretanto, no mês de junho de 2012, novas mudanças foram
promovidas, pela Resolução do CONTRAN nº 404/12, que revogou a de nº 363/10
(republicação no Diário Oficial da União de 25/06/12) e, a partir de
01/01/13, revogará e substituirá a de nº 149/03.
Obs.: A data de entrada em vigor da Resolução n. 404/12 foi prorrogada
para 01/07/13, pela Resolução n. 424/12.
Abaixo, apontarei as QUINZE principais mudanças que
ocorrerão (a ordem segue, tão somente, a sequência com que tais informações
aparecem na nova regulamentação):
01. Assinatura do agente, no auto de infração de talão eletrônico
O talão eletrônico, para lavratura do auto de infração, já
era previsto no artigo 2º da Resolução nº 149/03, sendo previsto, em seu § 2º,
que, quando fosse impresso o auto elaborado, deveria conter os dados mínimos no
artigo 280 do Código de Trânsito Brasileiro, o que incluía o seu inciso V, que
prevê a identificação do agente autuador. Tal previsão ocasionava o
questionamento quanto à necessidade ou não de assinatura do agente no auto eletrônico,
o que foi dirimido com o § 2º do artigo 2º da Resolução nº 404/12, que assim
dispõe: “quando impresso, será dispensada a assinatura da autoridade ou de
seu agente”.
A Portaria do DENATRAN nº 141/10, que estabelece
requisitos e especificações mínimos do talão eletrônico, esclarece melhor ainda
a questão, nos seguintes termos: “A assinatura da autoridade de trânsito ou
de seu agente será obrigatória somente quando o Auto de Infração do Talão
Eletrônico for impresso no ato do seu preenchimento” (artigo 4º, parágrafo
único).
02. Assinatura do infrator como prova de notificação
O artigo 280, inciso VI, do CTB prevê que a assinatura do
infrator vale como notificação do cometimento da infração, o que foi delimitado
pela Resolução nº 149/03, nas seguintes situações: I – infração de
responsabilidade do condutor; e II – condução do veículo pelo proprietário, em
infração de sua responsabilidade. A primeira possibilidade, todavia, foi
retirada da Resolução n.º404/12, que passou a reconhecer a assinatura, como
prova de notificação, apenas quando o proprietário estiver à condução do
veículo (e, ainda assim, desde que o auto de infração contenha o prazo para
apresentação da defesa da autuação).
Citada mudança é importante, já que a notificação da autuação
é sempre encaminhada ao proprietário, tornando-se necessário o seu conhecimento
sobre o ocorrido, ainda que outra pessoa esteja conduzindo o veículo, no
momento da autuação.
03. Notificação por Edital
O artigo 3º, § 3º, da Resolução nº 404/12 criou a
possibilidade de publicação da notificação da autuação por Edital, o que foi
regulamentado detalhadamente pelo artigo 12 da norma em apreço (o qual abrange
tanto a notificação da autuação, quanto da penalidade), sendo facultado, ao
órgão de trânsito, a disponibilização das informações na Internet.
Embora o objetivo tenha sido dar maior transparência aos
atos praticados pelos órgãos de trânsito, existem alguns questionamentos
proporcionados pela nova regulamentação: o principal deles é se a existência
desta notificação por Edital pressupõe ou não a necessidade de expedição das
Notificações com Aviso de Recebimento (AR), tendo em vista que o dispositivo
mencionado prescreve que “esgotadas as tentativas para
notificar o infrator ou o proprietário do veículo por meio postal ou pessoal,
as notificações de que trata esta Resolução serão realizadas por edital...”;
ora, num primeiro momento, a impressão que se tem é que somente é possível
saber se foram esgotadas as tentativas, se houver uma comprovação, por parte do
interessado, de que ele recebeu as notificações.
O interessante é que a exigência de Aviso de Recebimento
não consta em nenhum dispositivo da legislação de trânsito, nem no CTB, nem nas
duas Resoluções sob análise; aliás, mantendo-se o entendimento da Resolução nº
149/03, a atual prescreve que, quando utilizada a remessa postal, a expedição
se caracterizará pela entrega da notificação à empresa responsável por
seu envio (artigo 3º, § 1º); ou seja, a comprovação da notificação não
se dá com o recebimento pelo proprietário, mas pelo despacho junto aos Correios
(o Aviso de Recebimento, na verdade, ERA previsto na Resolução do CONTRAN nº
829/97, a qual foi considerada revogada pelo CONTRAN, desde
que o Código entrou em vigor, por conflitar com ele – Resolução nº 148/03).
O fato é que, atualmente, não existe uma padronização:
alguns órgãos de trânsito utilizam este procedimento, mas vários encaminham as
notificações por remessa simples.
Não obstante a reclamação de alguns infratores, de que não
foram notificados (o que poderia ensejar a predileção pelo AR), entendo que
tais questionamentos devem apenas motivar a abertura de novos prazos (como
consta na própria Resolução nº 404/12, que apontarei ao final), seja para
indicação do condutor, defesa da autuação, pagamento da multa com desconto, ou
recurso contra a penalidade, sem acarretar o cancelamento da penalidade
aplicada.
Se não utilizado o AR, entendo que a previsão de
notificação por Edital restringe-se a poucos casos, pois, sendo entregue a
notificação nos Correios, não estariam “esgotadas as tentativas” (a única
situação assim enquadrada seria aquela em que a correspondência fosse
devolvida, por “destinatário desconhecido” ou “endereço incorreto/inexistente”
– não se confundindo com endereço desatualizado, pois, para este, o Código
prevê a validade da notificação – artigo 282, § 1º).
Particularmente, sou totalmente contrário à expedição do
Aviso de Recebimento, pelos seguintes motivos:
I – falta de previsão legal (a Administração pública deve atender ao
princípio da legalidade estrita, fazendo apenas o que está descrito
expressamente na lei – artigo 37 da Constituição Federal);
II – encarecimento desnecessário (e exorbitante) da remessa postal, com
utilização inadequada do dinheiro público (ressalta-se que a realização de
despesas não autorizadas em lei caracteriza ato de improbidade administrativa,
conforme artigo 10, inciso IX, da Lei nº 8.429/92); e
III – a utilização de AR também não dá total garantia de que o
proprietário será realmente notificado (já li recursos em que o interessado
alegava que foi justamente o AR que impediu o seu conhecimento sobre a
autuação/penalidade, pois a correspondência não foi deixada na caixa de
Correios em sua residência, durante o período de sua ausência)
04. Dados do condutor qualificado, na notificação da autuação
Quando o condutor for qualificado, no auto de infração, os
seus dados deverão constar da notificação da autuação (sem a necessidade,
óbvia, de se manter o Formulário de identificação do condutor) – artigo 3º, §
5º, da Resolução nº 404/12.
Este procedimento trará dois desdobramentos, no processo
administrativo de trânsito: o primeiro é que o proprietário terá conhecimento,
na notificação, de quem estava conduzindo seu veículo quando foi autuado; e o
segundo, será um maior controle sobre as indicações do condutor, já que, no
procedimento atual, se o órgão de trânsito não tomar a devida cautela, é
possível inserir informações falsas, prestadas pelo proprietário, no Formulário
de identificação do condutor, em infrações nas quais houve a devida
qualificação pelo agente, no momento da abordagem.
05. Desnecessidade de reconhecimento de firma na identificação do
infrator
A Resolução nº 363/10 pretendia exigir que o Formulário de
indicação do condutor contivesse assinaturas originais do condutor e do
proprietário do veículo, com firma reconhecida por autenticidade, e acompanhado
de cópia reprográfica legível dos documentos de ambos (artigo 4º, inciso IX),
sendo dispensado o reconhecimento de firma apenas se condutor e proprietário
comparecerem ao órgão de trânsito autuador, para assinatura da indicação,
perante servidor do órgão (§ 7º do artigo 4º); entretanto, tal exigência foi
retirada na redação da Resolução nº 404/12.
06. Cláusula de responsabilidade, no lugar da assinatura
Na impossibilidade de assinatura do condutor indicado, a
Resolução nº 149/03 previa a possibilidade de juntada de documento em que
conste “cláusula de responsabilidade” por infrações cometidas na condução do
veículo (artigo 6º, parágrafo único). A nova redação da Resolução nº 404/12
aponta duas situações: I – Ofício do representante de órgão ou entidade da
Administração pública, para veículos oficiais; e II – Cópia de documento com a
cláusula de responsabilidade, para veículos das demais pessoas
jurídicas (artigo 4º, § 1º).
Embora a norma tenha incorporado uma regra mais maleável
para os veículos oficiais, a redação do inciso II limitou a cláusula de
responsabilidade apenas para pessoas jurídicas (o caso é bastante comum para
veículos de Empresas, bem como para locadoras de veículos), mas não permitirá o
mesmo procedimento para pessoas físicas (por exemplo, no caso do antigo
proprietário, até que o veículo seja efetivamente transferido por quem o adquiriu).
07. Aplicação de multas com base em confissão
Uma nova regra, bastante questionável, é a prevista no §
2º do artigo 4º da Resolução nº 404/12, que determina a aplicação de mais duas
multas, quando o proprietário indicar condutor que se encontra impossibilitado
de dirigir (sem possuir CNH, CNH suspensa/cassada, CNH de categoria diferente,
CNH vencida há mais de trinta dias, ou sem observância das restrições da
CNH).
Nestes casos, em vez de simplesmente recusar a indicação
efetuada, como é feito atualmente, o CONTRAN entende que o órgão de trânsito
deve lavrar mais dois autos de infração: um ao condutor, pela infração do
artigo 162, em um de seus incisos, e outro para o proprietário (exceto se ele
for o próprio condutor), por entregar veículo a pessoa nestas condições (artigo
163). A sistemática contempla, portanto, a aplicação de multas com base em
“confissão indireta e presumida” do proprietário, prevendo, ainda, que, não
obstante a data da infração, o prazo para expedição da notificação da autuação
seja contado a partir da data do protocolo do Formulário de identificação do
condutor.
Destaco, neste procedimento, três principais entraves,
além da questionável punição por presunção:
1º. As infrações de trânsito dos artigos 162 e 163 são de competência
estadual, conforme Resolução do CONTRAN nº 66/98 e, portanto, não poderão ser
objeto de autuação, quando a indicação do condutor for relativa à autuação
imposta por órgão municipal de trânsito, o qual não poderá coibir aquelas
condutas infracionais;
2º. A data, a hora e o local das infrações de trânsito autuadas desta
forma terão de ser as mesmas relativas à primeira infração, que teve o condutor
identificado e, portanto, haverá uma dificuldade para processamento de autos de
infrações lavrados por condutas cometidas há vários dias;
3º. As autuações pelo artigo 163, quando combinadas com os incisos I e
II, TERÃO de ser levadas ao conhecimento da autoridade de polícia judiciária
(Delegado de polícia), com circunscrição sobre o local de cometimento da
infração, por se tratarem de indícios da prática de crime de trânsito do artigo
310 do CTB, que é classificado como “de mera conduta”, sob pena de o servidor
responsável, no órgão de trânsito, responder pela contravenção penal do artigo
66, inciso I, da Lei de Contravenções Penais – Decreto-lei nº 3.688/41 (“Deixar
de comunicar à autoridade competente crime de ação pública, de que teve
conhecimento no exercício de função pública, desde que a ação penal não dependa
de representação").
08. Análise de reincidência de indicação de condutor
O § 6º do artigo 4º da Resolução nº 404/12 estabelece que
os órgãos e entidades de trânsito deverão registrar as indicações de condutor
em base nacional de informações, administrada pelo DENATRAN, o qual
disponibilizará os registros de indicações do condutor, de forma a possibilitar
o acompanhamento e averiguações das reincidências e irregularidades nas
indicações de condutor infrator, sendo que as irregularidades, capazes de
configurar ilícito penal, deverão ser comunicadas à autoridade de polícia
judiciária (§ 7º).
09. Equiparação de possuidor ao proprietário
O artigo 7º da Resolução nº 404/12 ampliou a previsão
constante do artigo 4º da Resolução nº 149/03 (que tratava apenas dos veículos
em nome de sociedade de arrendamento mercantil), para equiparar o possuidor ao
proprietário do veículo, no caso de penhor, contrato de arrendamento mercantil,
comodato, aluguel ou arrendamento não vinculado a financiamento, desde que o
contrato tenha vigência igual ou superior a 180 (cento e oitenta) dias.
10. Análise do mérito na Defesa da autuação
Ao tratar da Defesa da autuação (chamada por muitos de
“Defesa prévia”), o artigo 8º da Resolução nº 404/12, trouxe, taxativamente, a
necessidade de que a autoridade de trânsito aprecie também o mérito das
alegações (já que, atualmente, o entendimento predominante é o de que a Defesa
da autuação deve se cingir apenas aos aspectos formais do auto de infração
lavrado).
11. Interposição de Defesa da autuação pelo proprietário E pelo condutor
A Resolução nº 363/10 previa a análise em conjunto das
Defesas da autuação, quando apresentadas pelo proprietário E pelo condutor
(artigo 9º), sendo tal regra retirada da redação da Resolução
nº 404/12.
12. Regulamentação sobre a penalidade de advertência por escrito
A penalidade de advertência por escrito, apesar de
prevista no artigo 267 do CTB, não tem sido aplicada pela maioria dos órgãos e
entidades de trânsito e, até o presente momento, não tinha uma regulamentação
específica, o que passou a constar do artigo 9º da Resolução nº 404/12, tendo
sido prevista a possibilidade de sua imposição, em substituição à penalidade de
multa, nas infrações de trânsito de natureza leve ou média (sem reincidência),
de ofício (iniciativa do próprio órgão de trânsito), ou mediante solicitação do
interessado, no período destinado à Defesa da autuação (não sendo válido o
pedido à JARI – Junta Administrativa de Recursos de Infrações, por ocasião do
recurso contra a penalidade de multa aplicada).
Haverá, entretanto, a necessidade de que o DENATRAN
disponibilize transação específica para registro desta penalidade no RENACH e
RENAVAM, bem como acesso ao prontuário dos condutores e veículos para consulta
dos órgãos de trânsito, a fim de verificar eventuais reincidências (com este
registro específico, o CONTRAN ainda entendeu que a advertência por escrito,
além de eliminar o fator pecuniário da sanção de multa, também não deve
implicar em pontuação no prontuário do infrator). Enquanto tal acesso não
estiver disponível, para que a autoridade de trânsito tenha condições de
aplicar a advertência, de ofício, tal penalidade somente poderá ser aplicada
por solicitação da parte interessada, que deverá juntar, ao requerimento,
certidão de prontuário, emitida pelo órgão executivo de trânsito de
registro de sua Carteira Nacional de Habilitação.
Além do acesso aos prontuários, prevê o § 10 do artigo 9º,
que o DENATRAN também deve disponibilizar o endereço dos infratores aos órgãos
e entidades de trânsito.
13. Informação, ao proprietário, dos resultados de recurso
O artigo 15 da Resolução nº 404/12 obriga que os órgãos de
trânsito informem ao interessado o resultado de seus recursos, bem como
eventual recurso da autoridade, contra a decisão de primeira instância (o que,
aliás, já é feito por vários órgãos de trânsito).
14. Contagem de prazo
O artigo 18 da Resolução nº 404/12 prevê como deve ser
feita a contagem de prazos para apresentação do condutor e interposição da
defesa da autuação e dos recursos: em dias consecutivos, excluindo-se o dia da
notificação, e incluindo-se o dia do vencimento, com prorrogação até o primeiro
dia útil, se cair em feriado, sábado, domingo, em dia que não houver expediente
ou este for encerrado antes da hora normal.
15. Possibilidade de se refazer a notificação
O artigo 19 da Resolução nº 404/12 estabelece que, no caso
de falha das notificações, a autoridade de trânsito poderá refazer o ato,
observados os prazos prescricionais (reconhecidos, pela própria norma, como
sendo os constantes da Lei nº 9.873/99, ou seja, cinco anos)
Tal dispositivo é, a meu ver, incompatível com a criação
da notificação por Edital, posto que esta supriria qualquer tipo de “falha” que
tivesse ocorrido. Para que haja, destarte, uma conciliação entre a
desnecessidade de Aviso de Recebimento – AR (posição que defendo), a inovação
da Notificação por Edital e a possibilidade de se refazer a Notificação,
entendo que o procedimento a ser adotado deve atender à seguinte sequência:
1º. Expedição de Notificação, por remessa postal simples;
2º. Publicação de Notificação por Edital, exclusivamente nos casos de
correspondência devolvida, por “destinatário desconhecido” ou “endereço
incorreto/inexistente”;
3º. Notificação pessoal, nos casos em que o proprietário reclamar que
não foi notificado, com reinício do processo administrativo, desde a
Notificação da autuação (se este for o caso).
Ressalto que esta não é, todavia, a sistemática expressa
da Resolução nº 404/12, mas minha posição pessoal sobre o tema, com a qual
finalizo as presentes considerações, sobre as mudanças no processo
administrativo de trânsito.
São Paulo, 03 de julho de 2012.
JULYVER MODESTO DE ARAUJO
MESTRE em Direito do Estado pela PUC/SP e ESPECIALISTA em Direito
Público pela Escola Superior do Ministério Público de SP; Capitão da Polícia
Militar de SP, atual Chefe do Gabinete de Treinamento do Comando de
Policiamento de Trânsito; Coordenador e Professor dos Cursos de Pós-graduação
do CEAT (www.ceatt.com.br); Conselheiro do
CETRAN/SP, desde 2003 e representante dos CETRANS da região sudeste no Fórum
Consultivo por dois mandatos consecutivos; Diretor do Conselho Consultivo da
ABRAM e Presidente da Associação Brasileira de Profissionais do Trânsito –
ABPTRAN (www.abptran.org); Conselheiro
fiscal da Companhia de Engenharia de Tráfego – CET/SP, representante eleito
pelos funcionários, no biênio 2009/2011; Autor de livros e artigos sobre
trânsito, além do blog www.transitoumaimagem100palavras.blogspot.com.
